2018-05-31 第196回国会 参議院 総務委員会 第11号
○政府特別補佐人（横畠裕介君） まず、法律の下の政令、省令等ですけれども、その場合に、委任命令と言われるものと実施命令と言われるものがあります。委任命令の場合には、具体的な委任に基づいて命令を定めるという場合で、その場合においても包括的な委任は許されないというふうに理解されておりまして、それは、法律の定める事項を下位の命令によって定めるということは本質的にできないということであります。
○政府特別補佐人（横畠裕介君） まず、法律の下の政令、省令等ですけれども、その場合に、委任命令と言われるものと実施命令と言われるものがあります。委任命令の場合には、具体的な委任に基づいて命令を定めるという場合で、その場合においても包括的な委任は許されないというふうに理解されておりまして、それは、法律の定める事項を下位の命令によって定めるということは本質的にできないということであります。
今、前段で長官は委任命令と実施命令について違いおっしゃっていただきましたけれども、これまでも、平成の最初の方の予算委員会、当時の内閣法制局長官も、それから近年で言っても、内閣法制局の見解としてこの参議院の委員会で、実施命令は必要な細目的事項に限られるもの、委任命令は包括的、抽象的には許されないと、これは分かった前提で質問しておりますので、それを踏まえて答弁いただければと思います。
○吉川沙織君 では、実施のためにと入っていれば命令の根拠となる法律の規定の文言からではその規定に基づき制定される命令が、はっきり言って、実施のためにとは書いてありますが、本当にそれが実施命令になるのか委任命令になるのか峻別することができなかったら大変なんですけれども、これは本当に、実施のためにと書いてあればもう実施命令しか定めることができないということでよろしいんですね。
○政府参考人（横畠裕介君） まず、御指摘の平成十五年の文部科学省告示第四十五号は、学校教育法第四条第一項第一号に定められている文部科学大臣の大学設置等に係る認可権限の行使について大臣自らがその運用の基準を公示したものでございまして、御指摘の省令のようないわゆる委任命令ではないと考えております。
今御質問にございましたように、法律の執行のための委任命令というのは、憲法七十三条の六号の規定からも明らかなように、認められております。 問題は、その際に、一般に法律が政令に委任する場合の範囲それから限界の問題につきまして、今御指摘ございましたように、憲法第四十一条では「国会は、国権の最高機関であつて、国の唯一の立法機関である。」、こういうふうに定めております。
現行憲法下におきましては、法律の規定を実施するためのいわゆる執行命令と、それから法律の委任を受けて定められる、いわゆる委任命令と言っておりますが、この二つが認められているところでございます。 このうち、いわゆる執行命令で規定できる事項といいますのは、その性質上、法律の規定を正に執行するために必要な細則的事項に限られるものというふうに考えられるところでございます。
このことから、公務員の任用や処遇が公正で客観的な基準に基づかなければならないということ、そのために必要なルールが整備されていなければならないということが導かれてまいるというふうに存じますが、内閣は、国会の信任の下で、国会に対して責任を負いつつ行政権を行使するという立場でもあるわけでございますので、そのようなルールの、そのようなというのは公正中立のためのルールの一部を委任命令あるいは執行命令という形で
そのほか、法案では、広範な委任命令の想定を含んでいることをも含め、軍事行動の緊急性と実効性等が重視され、国民の意見や国民の利益の尊重が二次的に置かれる傾向があります。
そういたしますと、それでは現在の八千円を二万円に改めるのではなくて、例えば八千円を十万円とか五万円とかというところまで改め、それに伴つて委任命令の方も八千円を二万円に改めるのではなくて、同じように五万円なり十万円まで改めるという考え方はとれないのかどうかということも実は検討いたしました。
法律と政令の関係というお尋ねでございますが、法律の、いわば法律という一つの法形式とそれから政令という一つの法形式、これとの関係につきまして、学説その他で言われておりますものも、いわゆる現行の憲法下におきましては、法律の執行のための執行命令というものと委任命令と二つが認められているであろう。
途中からでございますが、 結局委任命令ヲ出スカ出サヌカ、如何ナル限度マデ出スヲ相当トスルカト云フコトハ、要スルニ法律問題トシテハ委任ト云フコトニ、自ラ一定ノ限度ガ起ツテ来ルノデアリマシテ、折角憲法ニ於キマシテ是ガ立法機関デアル、是ガ行政機関デアルト決メテ置キナガラ、其ノ縄張ヲ根本的ニ変ヘルト云フコトハ、是ハ憲法ノ禁ズル所デアル、例ヘバ裁判所ガ全部裁判ヲ株式会社ニ委任スルト云フコトガ、論議トナラナイ
それももちろん違うと思いますけれども、ここで そういうふうに予定されていないものが、法律ができ上がったらひとり歩きをするんだ、政令で何でもできちゃうんだというようなことになったら、今おっしゃったのは、「その他政令で定める者」と書いてあるんだから、海部総理大臣が素直に読めばと何回もおっしゃる、その素直に読めばというところが非常にひっかかるわけですけれども、素直に読んだら何でも広がってしまう、それが委任命令
憲法の七十三条によって内閣がなし得る政令の制定ということについて考えますと、執行命令と委任命令という形が考えられるということですが、現在予算委員会等々で非常に問題になっております湾岸危機に伴う避難民の輸送に関する暫定措置に関する政令という、この長い名前の政令ですけれども、これは一体、執行命令なんでしょうか、委任命令なんでしょうか。法制局に伺います。
○鈴木（喜）委員 この委任命令というのは非常に問題が多い。各憲法学者等々が取り上げている命令、政令そして法律、そのような関係の中でも非常に問題が多い。憲法の認めている内閣の定め得る命令というのは、原則は委任命令ではなくて、ただ単に、文言からいっても法律を執行するために必要な命令、本来ならばそれだけに限るべきである。
○森公述人 大変難しい質問でございまして、私が例に引きましたイギリスの例というのも、それぞれの実定法、各委任命令を認めているそれぞれの法におきまして、それぞれの法ごとに議会による統制の筋道を、例えば我が国でいいますと災害対策基本法の百九条の四項にございますようなものを設けているということが一つの法的な根拠になっております。
○小澤（克）委員 そこで、これまた細かい話になりますが、政令には、委任を受けた委任政令と、そうでなくて、法律の執行のために、特に委任ということがなくて、執行という範囲内で定められるところの政令もあるわけですけれども、その話はちょっとそばへ置きまして、専ら委任命令に関してお尋ねしたいと思うのです。
○嶋崎委員 まだちょっと時間がありますから、総務庁長官、たしか今月の初めにその行政手続に関する審議会が発足したと聞いておりますし、十一月にはその答申をするための作業に入っていると、これは今言った広い意味の行政手続ですよ、委任命令問題というのはその中の一つでありますが、その作業に入ると聞き及んでおりますが、そのとおりですね。
○冬柴委員 この委任命令あるいは委任政令というものにつきまして、学説は、委任した法律の定める範囲を超えて定めをなすことができず、また法律のみずから定めるべき大綱、基本までも包括的に委任することは現行憲法のもとでは認められない、このような考え方が恐らく有力説、多数説である、このように私は理解をいたしております。また、昭和四十六年一月二十日、最高裁判所の大法廷判決があります。これは全員一致です。
まず法制局長官にお伺いしたいのですけれども、特例政令と略称いたしましたけれども、この政令は講学上委任命令と呼ばれるものである、このように私は理解しているのですが、それでよろしいですか。
それからもう一つ、臨機応変ということが言われましたが、委任命令のことで臨機応変という言葉が問題になったことは確かにあります。それは何かというと、私の記憶では、憲法が制定された一九四六年の憲法制定議会ですね。あのときにこの委任命令の問題というのは大変な国会論争になって、そのときに随分議論されていますよ。
それで、法解釈について言えば、大体委任命令というのは非常に限られたものであるということは、もう憲法でも、執行命令と委任命令とあって、執行命令の方がまだ多少は権限があるけれども、委任命令というのは非常に、いわば昔の表現で言えば、憲法を逆読みしなければ出てこないような、いわば権限の弱いものだ。その弱いもので国会の合意を覆すようなことをしてはならぬというのは昔からの鉄則なんですね。
○不破委員 こういう重大なことをやって、委任命令には臨機応変の措置があるのが従来の政府解釈だということを答弁しておきながら、この憲法を決めたときの国会論議さえ振り返っていないというのは、私は正直に言って失格だと思いますね。 それで何が問題になったかというと、委任命令で何でも委任できることになったら、官僚独裁の復活じゃないかということがあの国会で問題になったのです。
その委任、命令を受けて政令があり省令があるんです。単なる政府の閣議決定などという政策によって国民に権利義務を課するようなことは絶対あってはならぬ。 これだけを申し上げて質問を終わります。
通達が法律かどうかは知りませんけれども、これはいかに委任命令の範囲内といっても、具体的に検討すれば法律を超えていると思います。勝手に行政機関が通達を出して、そしてそれによって人権を自由に操る。少し言葉がきついですけれども、操ることが可能なようにできていると私は思います。御存じのように、今度の法案は省令によるというところの言葉が実にたくさん使われているわけであります。
これは監獄法の五十条の「接見ノ立会、信書ノ検閲其他接見及ヒ信書ニ関スル制限ハ命令ヲ以テ之ヲ定ム」といった規定に基づく委任命令規定でありまして、監獄法四十五条一項に定める在監者一般の接見に関する管理運営上の制限というふうに解されておりまして、受刑者の接見のみならず被逮捕者や被勾留者の接見についても、また被逮捕者及び被勾留者の弁護人等以外の者との接見のみならず弁護人等との接見についても適用がある、こういうふうに
に多数の被収容者を収容して処遇しているわけですから、逃がさないといった所期の機能を十分に果たすように管理運営を円滑に遂行することにどうしても重点を置いている法律でございまして、被勾留者と弁護人等との接見についても、この法律の字面から申しますと限界がかなりあるというふうな考え方をせざるを得ないような立て方をしているわけでございまして、その限界を現行法で定めておりますのが監獄法の五十条の規定に基づく委任命令規定
選挙区という小さなところから選ばれてはくるけれども、選ばれた以上は全国民を代表するものであって、代理というものはすなわち委任、命令の関係に立つ。
したがいまして、ただいま御引用なさいました国家総動員法、あの場合には、先生御存じのとおり、広範な委任命令が多いわけでございますが、私どもの研究におきましては、憲法及び現行法令をしさいに検討しまして、その上で必要最小限のものを、立法措置を講ずるならばこうしたらどうか、あるいは現行法律に基づく政令を制定するとすればこの内容はどうあったらいいか、そういった点の研究をしさいに検討して取りまとめて御報告した次第